周天勇：基层政府运转有啥困境？税源究竟在哪？改革思路是什么？

　　来源：天勇谈经济

　　市场化改革加快经济增长速度专栏按：今年3到6月期间，中国人民大学全球治理与发展研究院和东北财经大学国民经济工程实验室工作论文中，形成了《从供给侧测算经济增长目标及对改革的要求》和《从需求侧测算经济增长目标及对改革的要求》各2万余字的上下两部分研究报告，分篇陆续摘要发出。今天发出之十五，为报告的补写。

　　周天勇

　　一、现代国家治理体系基层政府的收入来自于哪？

　　一般来说，一个国家主税种大体上分布在三个来源，一是来自于生产领域，向企业和个人征收的工资利润租金等税收，比如所得税、增值税和社保税等等，这项税收在全国总财政收入中的比例最大，一般为中央政府的主税，除了社保税为中央外，其他中央分配大部分，省级政府共享一部分。国际上一般占到中央政府本级收入的80%及以上。二是从消费领域向购买者征收的税，比如购买食品、衣服、手机等等，在许多国家需要在支付时交税，一般全部归省级政府。国际上一般占到省州本级政府收入的80%及以上。我们国家将烟酒消费税在烟厂和酒厂征收是不正确的。其一，因为它不是生产税，不应当在生产环节征收；其二，烟酒生产时已经在生产地收取了生产方面的税收，但是消费税又在生产地征收，加重了生产者和生产地区的税收；其三，消费地区，提供了产品需求贡献，还有如烟这样的消费品不利一面，但是消费地得不到税收。中国为什么烟酒消费税在生产环节征收，是因为税务机关征收起来成本低和征收方便的一种操作。按道理不应该这样做。

　　财政的第三个大税来源于资产领域，主要是房产税（包括建筑屋下面的土地），有的也称之为房地产税。国际上一般占到基层地方本级政府收入的60%及以上。国家政治和经济体系的基层层面，经济有“企业法人购置土地房屋资产-资产财富缴税-基层地方财政收入-基层政府公共支出”之间的流动和循环。一个国家基层地方政府，要向本地居民提供公共服务，如社区治安、中小学教育、医疗设施、环境整洁、污水处理、城市公交、消防排涝等等。居民有住宅资产供自己居住，或者出租供租房居民居住，居住则需要公共服务。企业购置了土地和建设了建筑物，也需要政府提供各种对生产的公共服务。公共服务需要收入以保障支出。因此，在此地生活和生产，就需要以固定在本地的房屋和工厂等资产缴税，大部分国家基层政府的最大收入来源就是房地产税和遗产税等财产性的税收。

　　二、我们在理论和实际上基层政府收入遇到了什么困境？

　　当年推进城镇住宅商品化，还有土地从无偿划拨到有偿出让改革时，就遇到了阻力。反对的学者认为，按照社会主义政治经济学理论，住宅应当按需无偿分配给居民，不应当作为商品买卖；土地没有价格，其地租只是劳动生产利润的转移，土地不能成为商品。然而，中央决策时，并没采纳这些学者的意见，还是推进了改革。可以说，这两项改革虽然有许多问题，有的后遗症还很严重。但可以肯定地讲，没有城镇住宅商品化和土地有偿出让这两项改革，也没有中国经济的高速增长，更没有一段时间内基层地方财政的盆盈钵满。

　　目前，在底线上我们坚持土地国有和集体所有，国家和集体将土地出租给企业和个人使用。从所有权逻辑上讲，国家和集体收取土地使用的地租，政府收的土地出让租金，要么一年一收；要么一次性收取70年租金后，作为储备收入应当一年一年地将其支出。但是，特别遗憾的是，一年收到的70年土地租金，地方政府在一年中将其支出了。而农村集体，一不是一级经济组织，二农业承包地收不到地租，三土地的计划行政管制也不能随意租出去。国有企事业土地，如果国家全部收取地租，因为效率太低，立即会整体上陷入亏损。而政府及事业使用的国有土地，政府自己又不能向自己收取土地使用地租。

　　现在正在讨论如何收取房产税。目前已经形成的居民住宅、商业和写字楼宇、物流仓储用地，由于当年饥饿和高价供应土地，收取了高额40年到70年的地租，在使用期不到的情况下，再开征房产税，实际上是又来重复征税。而且，土地价格最贵，但土地是租用的，不是企业法人和自然人拥有使用财产权的财产（也不能在二级市场交易，不能市场定价，其实也不是资产），征财产税法理上说不通。即使开征房产税，只能向建筑物开征，而其本来就不值钱，加上折旧，政府也征收不到多少税。

　　现在我们基层地方财政面临的严峻形势是：土地出让金会枯竭；城镇住宅、商业、写字、工厂、仓储物流等用地和建筑都会价格缩水，没到期又收不到新的地租；现有设想的国有和集体土地所有制结构体制安排，加上土地计划行政力量很强，如果不进行大力度的改革，能不能二级交易形成资产都很难预料。让房地产税成为基层地方财政的主体来源，很可能大概率无望。

　　现在有的学者和政策研究界建议，一是在现有税种体制不变的情况下，加大基层地方对现有增值和所得，未来可能还包括消费等主税的附加税收。这是不可取的。本来生产领域中的税负已经很高，现有的生产主税各项附加税费已经太多，再想加大比例和加多种类，经济更无恢复景气的希望。二是建议找出更多的地方税种税源。这也不现实。如果小杂，收不到多少税，或者设置种类太多，又课以高税，则会又形成变相的乱收税收费，后果是更加抑制企业生产和居民消费。

　　三、坚持社会主义底线与市场经济能够耦合运行

　　笔者认为，中国既然要建立社会主义市场经济体制，在基层政府财政收入来源上，还是要向政府层级和对应收入来源匹配的现代财税体制转型。理论上讲，社会主义土地所有制结构要与市场经济运行机制相耦合。否则，“企业法人购置土地房屋资产-资产财富缴税-基层地方财政收入-基层政府公共支出”运行系统处于梗阻，居民企业财富-基层政府收入-公共服务支出运行装置发生卡顿，根本就无法从根本上解决县级基层治理体系有收入来源的问题。

　　关键之处在于，一是坚持土地国有和集体所有不变，但土地和房屋不能捏在政府和集体村组织手中，因为政府不可能自己给自己交税，政府也很难向村集体非经济自治组织征收土地房屋税。二是土地房屋使用年期要延长，至少百年以上，土地房屋可以交易定价成为资产，使用财产权要确权到企事业法人和自然人手中；农业用地、现有的集体其他建设用地、农民现在居住的宅基地、城镇居民现有一套住宅等等，不缴纳房产税；城镇已经交过高额出让金的住宅和商业写字、物流仓储等资产，不征收房地产税。三是采取老房地老政策，新房地新政策，凡是农村宅地和其他建设用地，只要发生了新交易，就视为可征税资产；凡是城镇土地楼宇不经过土地部门二级交易的，合并简化其他涉地小税，开征房地产税；凡是集体土地竞争性供给，其他法人和自然人土地使用权交易及新建建筑物开征资产税。

　　实际上还可以采取，（1）使用延长财税权换征税权的思路，尽可能地延长使用财产权年期（其实30年、40年和70年到期，还是得无偿续期，不如眼光长一些，政策宽广一些，100年、200年、300年期，甚至500年期），这样更有理由用使用财产权换取国家的征税权；（2）所有的小产权和不完全使用财产权土地和房屋，不要拆违，都可以补手续确权合法化，因为其不含有土地出让金，可以开始征收房地产税；（3）前面已述，由于捏在政府和集体组织中，包括配置在国有企业的土地房屋越多，越征不到房地产税；越来越多的土地和房屋用来非国有企业和个人创业经营生产，以及居民建房居住，则税源就越多。

　　笔者要问的是，如若不推行城乡土地房屋的资产化改革，基层政府财政收入从哪来？基层政府还能继续借债支出维持吗？中央政府能够对基层地方政府转移支付大部分包揽下来吗？基层行政和公共服务事务还能运转吗？